АРБИТРАЖНЫЙ СУД ДАЛЬНЕВОСТОЧНОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 12 мая 2016 г. в„– Ф03-1731/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 05 мая 2016 года.
Полный текст постановления изготовлен 12 мая 2016 года.
Арбитражный суд Дальневосточного округа в составе:
Председательствующего судьи: Е.К. Яшкиной
Судей: О.В. Цирулик, С.И. Гребенщикова
при участии:
от заявителя: ИП Назаров Р.Н., Поспелов И.А. - представитель по доверенности от 03.04.2016 в„– 3/с
от иных лиц, участвующих в деле, представители не явились
рассмотрев в судебном заседании кассационную жалобу индивидуального предпринимателя Назарова Романа Николаевича
на определение от 20.10.2015, решение от 20.10.2015, постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 20.02.2016
по делу в„– А59-2936/2015
Арбитражного суда Сахалинской области
дело рассматривали: в суде первой инстанции судья В.Н. Джавашвили, в апелляционном суде судьи - О.Ю. Еремеева, Н.Н. Анисимова, Е.Н. Номоконова
по заявлению индивидуального предпринимателя Назарова Романа Николаевича
к администрации Поронайского городского округа, Комитету по управлению муниципальным имуществом администрации Поронайского городского округа
о признании незаконными акта осмотра земельных участков и действий по совершению осмотра
Индивидуальный предприниматель Назаров Роман Николаевич (ОГРНИП 306650709500017, ИНН 650700001079) (далее - заявитель, предприниматель) обратился в Арбитражный суд Сахалинской области с заявлением к администрации Поронайского городского округа (ОГРН 1026500914648, ИНН 6507005663, место нахождения: 694240, Сахалинская область, г. Поронайск, ул. Октябрьская, 61а) (далее - Администрация) и Комитету по управлению муниципальным имуществом администрации Поронайского городского округа (ОГРН 1026500914901, ИНН 6507005977, место нахождения: 694240, Сахалинская область, г. Поронайск, ул. Октябрьская, 61а) (далее - Комитет) о признании акта осмотра земельных участков с кадастровыми номерами 65:17:0000004:128, 65:17:0000004:129, расположенных по ул. Хабаровская, 4 в г. Поронайске, от 17.03.2015 недействительным, действий Администрации и Комитета, выразившихся в проведении необоснованной плановой проверки, - незаконными.
В ходе рассмотрения спора в суде первой инстанции предприниматель неоднократно уточнял заявленные требования. Арбитражный суд не принял уточнения заявителя, как поданные в нарушение части 1 статьи 49 АПК РФ при одновременном изменении предмета и основания иска. В связи с чем дело рассмотрено по первоначально заявленным требованиям.
Определением суда от 20.10.2015 производство по делу по заявлению ИП Назарова Р.Н. о признании актов осмотра земельных участков с кадастровыми номерами 65:17:0000004:128, 65:17:0000004:129 от 17.03.2015 и от 16.04.2015 незаконными прекращено на основании пункта 1 статьи 1 статьи 150 АПК РФ.
Решением от 20.10.2015 в удовлетворении требования предпринимателя о признании действий Администрации и Комитета по совершению осмотра земельных участков незаконными отказано.
Постановлением Пятого арбитражного апелляционного суда от 20.02.2016 решение суда от 20.10.2015 и определение суда от 20.10.2015 отменены на основании пункта 4 части 4 статьи 270 АПК РФ по мотиву принятия судом первой инстанции судебных актов о правах и обязанностях лица, не привлеченного к участию в деле (Прокурор Поронайской городской прокуратуры). Кроме того, апелляционным судом указано на нарушение судом первой инстанции положений части 1 статьи 49 АПК РФ. При этом апелляционным судом отмечено, что несмотря на отказ в удовлетворении ходатайства предпринимателя об увеличении объема заявленных требований, резолютивная часть определения суда и мотивировочная часть решения суда содержат выводы, касающиеся дополнительных требований, в том числе заявленных к прокурору.
При рассмотрении дела по правилам суда первой инстанции апелляционной коллегией сделан вывод о том, что при уточнении первоначальных требований предприниматель по существу заявил дополнительные требования к новому ответчику и одновременно изменил и предмет и основание иска. Поскольку такое распорядительное действие стороны недопустимо в силу части 1 статьи 49 АПК РФ, апелляционный суд отказал в удовлетворении ходатайства об уточнении иска.
Постановлением апелляционного суда от 20.02.2016 в части требования о признании незаконным акта осмотра земельных участков от 17.03.2015 производство по делу прекращено, в удовлетворении требования о признании незаконными действий административных органов - отказано.
Не согласившись с постановлением апелляционного суда, предприниматель обратился с кассационной жалобой (с учетом дополнений к ней), в которой просит его отменить и принять по делу новое решение. В обоснование жалобы заявитель привел доводы о неприменении судами к оспариваемым действиям Администрации и Комитета положений Федерального закона от 26.12.2008 в„– 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон в„– 294-ФЗ), о нарушении норм статьи 71 АПК РФ при исследовании и оценке доказательств, а также положений статьи 49 АПК РФ при отказе в удовлетворении ходатайства об уточнении требований. Считает, что осмотр земельного участка проводился административными органами в обход требований закона при отсутствии у последних на то полномочий, и как следствие, составленные по результатам такой проверки акты от 17.03.2015, от 16.04.2015 не могут быть признаны законными. Иная позиция судов повлекла негативный для предпринимателя результат по другому судебно-арбитражному делу в„– А59-2505/2015, в рамках которого спорные акты осмотра являлись основными доказательствами. Кроме того, заявитель настаивает на необходимости привлечения прокурора в качестве ответчика по настоящему делу либо третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований.
В отзыве на кассационную жалобу Комитет выразил несогласие с изложенными в ней доводами и просил оставить постановление апелляционного суда без изменения.
В судебном заседании кассационной инстанции предприниматель и его представитель доводы кассационной жалобы и уточнения к ней поддержали в полном объеме, дав по ним пояснения. Административные органы, надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного разбирательства, явку своих представителей в суд не обеспечили.
Изучив материалы дела, проверив законность постановления Пятого арбитражного апелляционного суда исходя из доводов кассационной жалобы, Арбитражный суд Дальневосточного округа считает, что предусмотренных статьей 288 АПК РФ оснований для его отмены не имеется.
Как следует из материалов дела и установлено судами, 17.03.2015 комиссией, в состав которой входили специалисты Комитета и Администрации, произведен осмотр земельных участков с кадастровыми номерами 65:17:0000004:128, 65:17:0000004:129, расположенных по ул. Хабаровская, 4 в г. Поронайске, с целью выявления незаконно занимаемых земельных участков, используемых в коммерческих целях.
По результатам осмотра составлен акт от той же даты, в котором сделан вывод, что на указанных земельных участках расположены комплекс по обслуживанию автомобильных средств и магазин строительных материалов, где осуществляется деятельность по обслуживанию автотранспортных средств и торговая деятельность, соответственно.
Посчитав, что действия Комитета и Администрации по проведению осмотра и акт осмотра земельных участков от 17.03.2015 незаконны и нарушают права и интересы предпринимателя Назарова Р.Н., последний обратился в арбитражный суд с настоящими требованиями.
В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
В силу указанной нормы, а также иных положений главы 24 АПК РФ, под актом ненормативного характера, который может быть оспорен в арбитражном суде путем предъявления требования о признании его недействительным, понимается документ, принятый компетентным органом в результате реализации им своих властных полномочий и содержащий обязательные для исполнения предписания, распоряжения, влекущий юридические последствия и нарушающий права и охраняемые законом интересы заявителя.
Проанализировав оспариваемый заявителем акт, апелляционный суд пришел к правильному выводу, что акт осмотра земельного участка от 17.03.2015 не обладает признаками ненормативного правового акта, который может быть обжалован в порядке главы 24 АПК РФ.
Оспариваемый акт является носителем информации в отношении результатов проверки осмотра земельных участков и не содержит указаний на необходимость осуществления каких-либо действий. Обжалование таких документов действующим процессуальным законодательством не предусмотрено.
В связи с изложенным производство по делу в этой части правомерно прекращено апелляционным судом на основании пункта 1 части 1 статьи 150 АПК РФ.
Довод кассационной жалобы о том, что оспариваемый акт осмотра послужил основанием для удовлетворения требования Комитета о взыскании с предпринимателя неосновательного обогащения за пользование земельным участком по делу в„– А59-2505/2015, на правильность сделанных в рамках настоящего спора выводов суда о правовой природе акта осмотра от 17.03.2015 не влияет. Более того, выводов относительно содержания акта осмотра земельных участков от 17.03.2015 постановление апелляционного суда не содержит. Выявленные при составлении акта от 17.03.2015 обстоятельства являлись предметом самостоятельного исследования и оценки судом при разрешении спора по делу в„– А59-2505/2015 с учетом совокупности представленных в дело доказательств.
Отказывая в удовлетворении требования предпринимателя о признании незаконными действий Администрации и Комитета по проведению осмотра земельного участка, апелляционный суд исходил из недоказанности совокупности условий, предусмотренных статьями 198, 200 (часть 4) АПК РФ, а именно несоответствие оспариваемых действий закону и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
В частности, апелляционный суд установил, что осмотр земельных участков произведен Комитетом в рамках осуществления публичным собственником земельных участков контроля за их использованием в пределах полномочий, предоставленных положением о Комитете по управлению муниципальным имуществом администрации Поронайского городского округа, утвержденным Решением собрания Поронайского городского округа от 31.01.2013.
Помимо этого судом выявлено, что административными органами проведено обследование (визуальный осмотр) спорных земельных участков, не требующее непосредственного участия и взаимодействия с предпринимателем, так как осуществлялось не в целях проверки соблюдения предпринимателем земельного законодательства. На стадии осмотра Комитетом не выявлялся факт нарушения земельного законодательства при использовании земельного участка, правовая квалификация нарушения не производилась, нарушитель не определялся. Сами по себе действия сотрудников Комитета и Администрации по осмотру земельных участков, а также зафиксированные в акте от 17.03.2015 обстоятельства препятствий для осуществления Назаровым Р.Н. предпринимательской деятельности не создают, ни к чему предпринимателя не обязывают и ничего его не лишают.
При таких обстоятельствах, апелляционный суд сделал вывод, что оспариваемые действия не подпадают под понятие муниципального контроля с точки зрения норм Федерального закона в„– 294-ФЗ, а также Административного регламента по исполнению муниципальной функции "Муниципальный земельный контроль над использованием земель", утвержденного постановлением администрации Поронайского городского округа от 15.07.2013 в„– 305, а потому данные нормативные акты признал не подлежащими применению к спорным правоотношениям.
Суд кассационной инстанции находит выводы суда в данной части соответствующими имеющимся в деле доказательствам, установленным фактическим обстоятельствам и основанными на правильном применении норм права.
Доводы заявителя кассационной жалобы об обратном подлежат отклонению как основанные на неправильном толковании вышеприведенных норм материального права и неверной квалификации оспариваемых действий административных органов, совершенных при осмотре земельных участков с кадастровыми номерами 65:17:0000004:128, 65:17:0000004:129, расположенных по ул. Хабаровская, 4, в г. Поронайске.
Его же доводы о необоснованном отказе апелляционным судом в удовлетворении ходатайства об уточнении заявленных требований подлежат отклонению судом кассационной инстанции в силу следующего.
По смыслу нормы, содержащейся в части 1 статьи 49 АПК РФ, предметом иска является материально-правовое требование истца к ответчику о совершении определенных действий, воздержании от них, признании наличия или отсутствия правоотношения, изменении или прекращении его. Изменение предмета иска - это изменение материально-правового требования истца к ответчику.
В рамках настоящего спора предметом заявленных требований является признание незаконными действий административных органов и актов, составленных в результате этих действий, подлежащих рассмотрению в порядке главы 24 АПК РФ. Дополнительно заявляя о признании незаконными действий Комитета и прокурора по проведению осмотра земельных участков и составленных по результатам такого осмотра актов от 16.04.2015, предприниматель изменил (увеличил) предмет ранее заявленного требования.
Под основанием иска понимаются фактические обстоятельства, из которых вытекает право требования истца и на которых истец их основывает. Изменение основания иска - изменение обстоятельств, на которых истец основывает свое требование к ответчику. При этом в основание иска входят юридические факты, с которыми нормы материального права связывают возникновение, изменение или прекращение прав и обязанностей субъектов спорного материального правоотношения. Одним из видов юридических фактов являются юридические акты, к которым относятся действия и акты различных государственных органов и должностных лиц.
В основании первоначально заявленного требования предпринимателем указаны акт осмотра земельных участков от 17.03.2015 и действия Администрации и Комитета по его составлению. В основание уточненных требований предприниматель фактически заложил новые юридические факты (акт проверки от 16.04.2015 и акт осмотра земельных участков от 16.04.2015, а также действия Комитета и прокурора по их составлению), что является новым основанием иска.
Таким образом, уточняя первоначальные требования, предприниматель Назаров Р.Н. одновременно изменил предмет и основание иска, что недопустимо в силу части 1 статьи 49 АПК РФ. Поэтому апелляционный суд правомерно отказал в удовлетворении ходатайства предпринимателя об увеличении требований.
Доводы предпринимателя о необходимости привлечения прокурора к участию в деле суд округа также признает несостоятельными.
Как усматривается из материалов дела, данный довод предпринимателя обусловлен несогласием с проведенной Поронайским городским прокурором проверкой, осмотром прокурором земельных участков наряду с представителем Комитета и составленными по результатам проведения проверки и осмотра актами от 16.04.2015. Заявленные предпринимателем уточнения, в том числе в отношении действий прокурора правомерно расценены судом как новое требование к лицу, не участвовавшему в деле, которое не может быть принято к рассмотрению в рамках настоящего спора с точки зрения статьи 49 АПК РФ.
Учитывая, что в рамках настоящего спора каких-либо требований в отношении прокурора судом не рассматривалось, обстоятельств, свидетельствующих о необходимости привлечения данного лица в качестве соответчика по заявленным требованиям, в том числе по основаниям статей 46 (части 5, 6), 47 (часть 1) АПК РФ, не имеется, обжалуемое апелляционное постановление выводов о правах и обязанностях прокурора не содержит, правовые основания для привлечения прокурора к участию в деле отсутствуют.
Иных нарушений норм процессуального права, в том числе влекущих отмену апелляционного постановления по безусловным основаниям, судом округа не установлено.
При таких обстоятельствах обжалуемое постановление апелляционного суда от 20.02.2016 отмене, а кассационная жалоба удовлетворению - не подлежат.
Руководствуясь статьями 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Дальневосточного округа

постановил:
постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 20.02.2016 по делу в„– А51-2936/2015 Арбитражного суда Приморского края оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья
Е.К.ЯШКИНА

Судьи
О.В.ЦИРУЛИК
С.И.ГРЕБЕНЩИКОВ


------------------------------------------------------------------