АРБИТРАЖНЫЙ СУД ДАЛЬНЕВОСТОЧНОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 30 марта 2016 г. в„– Ф03-266/2016

Резолютивная часть постановления от 23 марта 2016 года.
Полный текст постановления изготовлен 30 марта 2016 года.
Арбитражный суд Дальневосточного округа в составе:
председательствующего судьи: Н.В. Меркуловой
судей: Г.В. Котиковой, И.В. Ширяева
при участии:
от администрации Петропавловск-Камчатского городского округа - представитель не явился;
от Инспекции государственного экологического надзора Камчатского края - представитель не явился;
рассмотрев в судебном заседании кассационную жалобу администрации Петропавловск-Камчатского городского округа
на постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 14.12.2015
по делу в„– А24-3098/2015 Арбитражного суда Камчатского края
дело рассматривали: в суде первой инстанции судья К.Ю. Иванушкина,
в суде апелляционной инстанции судьи: Е.Л. Сидорович, В.В. Рубанова, А.В. Пяткова
по заявлению администрации Петропавловск-Камчатского городского округа (ОГРН 1024101022010, ИНН 4101036106, место нахождения: 683000, Камчатский край, г. Петропавловск-Камчатский, ул. Ленинская, 14)
к Инспекции государственного экологического надзора Камчатского края (ОГРН 1074101002227, ИНН 4101115936, место нахождения: 683000, Камчатский край, г. Петропавловск-Камчатский, ул. Советская, 35/313)
о признании недействительным предписания от 02.08.2015 в„– 97и/08-15
Администрация Петропавловск - Камчатского городского округа (далее - заявитель, администрация) обратилась в Арбитражный суд Камчатского края с заявлением о признании недействительным предписания Инспекции государственного экологического надзора Камчатского края (далее - инспекция, административный орган, КИГЭН) об устранении нарушения законодательства в области охраны окружающей среды и нарушений природоохранных требований от 02.08.2015 в„– 97и/08-15.
Решением Арбитражного суда Камчатского края от 26.10.2015 заявление администрации удовлетворено, оспариваемое предписание признано незаконным как не соответствующее Федеральному закону от 26.12.2008 в„– 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон в„– 294-ФЗ).
Пятый арбитражный апелляционный суд постановлением от 14.12.2015 решение суда первой инстанции отменил, администрации в удовлетворении заявления отказал.
Воспользовавшись правом на кассационное обжалование, администрация подала кассационную жалобу, в которой, ссылаясь на неправильное применение апелляционным судом норм материального права и неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела, просит постановление отменить и оставить в силе решение суда первой инстанции.
Заявитель жалобы, не оспаривая наличие у КИГЭН права на проведение государственного экологического надзора, считает, что оно подлежит реализации в установленном порядке, в частности с соблюдением положений Федерального закона в„– 294-ФЗ. Также администрация полагает, что предписание выдано ненадлежащему лицу, поскольку заявитель не осуществляет деятельность, в результате которой образуются отходы производства и потребления.
В отзыве на жалобу инспекция просила судебный акт апелляционного суда оставить без изменения и привела доводы несогласия с жалобой.
В заседании суда кассационной инстанции 17.02.2016 представитель администрации Ковальчук Е.В. доводы жалобы поддержала в полном объеме.
КИГЭН, извещенная в надлежащем порядке о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, явку своего представителя в судебное заседание не обеспечила.
После объявленного определением Арбитражного суда Дальневосточного округа на основании статьи 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) перерыва до 11 час. 40 мин. 24.02.2016, представители лиц, участвующих в деле, не явились. Администрацией представлено дополнение к кассационной жалобе, инспекцией - отзыв на дополнение.
Рассмотрение кассационной жалобы, назначенное на 24.02.2016, откладывалось в порядке статьи 158 АПК РФ до 14 час. 40 мин. 23.03.2016. После отложения судебного заседания на основании определения Арбитражного суда Дальневосточного округа от 22.03.2016 произведена замена в составе суда, первоначально рассматривающего дело. В соответствии с пунктом 2 части 3 статьи 18 АПК РФ судья Филимонова Е.П., отсутствующая по уважительной причине, заменена на судью Котикову Г.В., рассмотрение дела по кассационной жалобе администрации произведено сначала.
В заседание суда кассационной инстанции 23.03.2016 администрация Петропавловск - Камчатского городского округа, КИГЭН, надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного разбирательства, в том числе с учетом положений пункта 5 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17.02.2011 в„– 12 "О некоторых вопросах применения Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в редакции Федерального закона от 27.07.2010 в„– 228-ФЗ "О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации", представителей не направили, их отсутствие в соответствии с частью 3 статьи 284 АПК РФ не явилось препятствием для рассмотрения кассационной жалобы в их отсутствие.
Арбитражный суд Дальневосточного округа, изучив материалы дела, обсудив доводы, изложенные в кассационной жалобе, отзыве и дополнениях к ним, проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права, соответствие выводов судов установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, приходит к следующему.
При рассмотрении данного дела судами установлено, что инспекцией на основании обращения гражданки Плотниковой И.В. в соответствии с приказом от 27.07.2015 в„– 88-Р проведено обследование земельного участка в г. Петропавловске-Камчатском, расположенного в районе 8 километра - территория гаражно-строительного кооператива, вдоль домов в„– 1, 22 по ул. Молчанова на склоне в овраг в сторону ул. Топоркова.
По результатам обследования составлен акт от 27.07.2015 в„– 08и/08-15В, которым зафиксировано наличие на обследуемом участке множественных несанкционированных свалок твердых коммунальных отходов и крупногабаритных отходов в виде строительных отходов, лома бетонных блоков, деревянных обрезков, остовов автомобилей, старой мебели, запчастей от автомобилей, старых холодильников т.д.
Указанные обстоятельства послужили основанием для вынесения инспекцией в адрес администрации предписания от 02.08.2015 в„– 97и/08-15, которым заявителю в срок до 05.10.2015 предписано ликвидировать несанкционированные свалки на неразграниченном земельном участке на склоне ГСК, расположенном вдоль ул. Молчанова (8 километр).
Полагая, что предписание инспекции об устранении нарушения законодательства в области охраны окружающей среды вынесено незаконно и нарушает ее права и законные интересы, администрация обратилась в арбитражный суд с вышеуказанным заявлением.
Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования, исходил из того, что при проведении проверочных мероприятий административным органом допущены грубые нарушения требований Федерального закона в„– 294-ФЗ, поскольку контрольные мероприятия в виде проверки с соблюдением прав заинтересованных лиц, надлежащим оформлением ее результатов и последующим принятием соответствующих мер, направленных на устранение выявленных нарушений, не осуществлялись. В связи с этим суд признал вынесенное предписание недействительным.
Вторая инстанции пришла к противоположному выводу и исходила из того, что в силу пункта 1 части 3 статьи 1 Федерального закона в„– 294-ФЗ положения указанного нормативного правового акта к рассматриваемым правоотношениям не применяются. Установив, что проверка проводилась на основании подпункта 1 пункта 1 статьи 10 Федерального закона от 02.05.2006 в„– 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", предписание вынесено уполномоченным лицом надлежащему субъекту, а также указывая на возможность вынесения предписания не только по результатам проверок, проведенных в порядке, определенном Федеральным законом в„– 294-ФЗ, апелляционный суд, отменив решение суда первой инстанции, признал оспариваемый акт инспекции законным.
Между тем судом апелляционной инстанции не учтено следующее.
В соответствии с частью 1 статьи 65 Федерального закона от 10.01.2002 в„– 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Федеральный закон в„– 7-ФЗ государственным экологическим надзором является деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями и гражданами требований, установленных в соответствии с международными договорами Российской Федерации, Федеральным законом в„– 7-ФЗ, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей среды, посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния соблюдения обязательных требований при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности.
В силу части 2 статьи 65 Федерального закона в„– 7-ФЗ государственный экологический надзор включает государственный земельный надзор и государственный надзор в области обращения с отходами.
На основании части 4 статьи 65 Федерального закона в„– 7-ФЗ государственный экологический надзор осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти (федеральный государственный экологический надзор) и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (региональный государственный экологический надзор) согласно их компетенции в соответствии с законодательством Российской Федерации в порядке, установленном, соответственно, Правительством Российской Федерации и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.
Порядок осуществления федерального государственного экологического надзора установлен постановлением Правительства Российской Федерации от 08.05.2014 в„– 426 "О федеральном государственном экологическом надзоре", согласно которому к отношениям, связанным с осуществлением федерального государственного экологического надзора, организацией и проведением проверок, применяются положения Федерального закона в„– 294-ФЗ и иных федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними нормативных правовых актов Российской Федерации. Федеральный государственный экологический надзор осуществляется посредством организации и проведения плановых и внеплановых, документарных и выездных проверок в соответствии со статьями 9 - 13 и 14 Федерального закона в„– 294-ФЗ (пункты 8 - 9 постановления).
Кроме того, о применении положений Федерального закона в„– 294-ФЗ к отношениям, связанным с осуществлением государственного экологического надзора, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, прямо указано в части 5 статьи 65 Федерального закона в„– 7-ФЗ.
Как следует из статьи 1 Федерального закона в„– 294-ФЗ, данным Законом урегулированы отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля. При этом среди перечисленных в данной норме видов государственного контроля (надзора), при осуществлении которых не применяются положения указанного Закона, государственный экологический контроль не приведен.
В соответствии со статьей 17 Федерального закона в„– 294-ФЗ выдача предписания об устранении выявленных нарушений с указанием сроков устранения является мерой, принимаемой должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля в отношении фактов нарушений, выявленных при проведении проверки.
Таким образом, предписание об устранении выявленных в ходе государственного экологического надзора нарушений может быть выдано только по результатам проведенной в рамках Федерального закона в„– 294-ФЗ проверки, которая осуществляется с соблюдением установленных данным Законом гарантий и прав проверяемого лица.
При этом, принимая во внимание положения частей 1 и 5 статьи 65 Федерального закона в„– 7-ФЗ, данный порядок соблюдается и в случае осуществления государственного экологического надзора, направленного на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами местного самоуправления.
Как видно из материалов дела и установлено судами, проверка администрации в порядке, предусмотренном Федеральным законом в„– 294-ФЗ, не назначалась и не проводилась. Нарушение, об устранении которого выдано оспариваемое предписание, обнаружено в ходе рейдового мероприятия при обследовании земельного участка в г. Петропавловске-Камчатском, расположенного в районе 8 километра - территория гаражно-строительного кооператива, вдоль домов в„– 1, 22 по ул. Молчанова на склоне в овраг в сторону ул. Топоркова.
Возможность осуществления плановых (рейдовых) осмотров, в том числе земельных участков, с 15.11.2014 предусмотрена статьей 13.2 Федерального закона в„– 294-ФЗ. Порядок оформления и содержание таких заданий и порядок оформления результатов плановых (рейдовых) осмотров, обследований устанавливаются федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими нормативно-правовое регулирование в соответствующих сферах государственного контроля (надзора), а также органами местного самоуправления.
Пунктом 2 статьи 13.2 Федерального закона в„– 294-ФЗ предусмотрено, что в случае выявления при проведении плановых (рейдовых) осмотров, обследований нарушений обязательных требований должностные лица органов государственного контроля (надзора), муниципального контроля принимают в пределах своей компетенции меры по пресечению таких нарушений, а также доводят в письменной форме до сведения руководителя (заместителя руководителя) органа государственного контроля (надзора), муниципального контроля информацию о выявленных нарушениях для принятия решения о назначении внеплановой проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя.
Поскольку нормативными правовыми актами, регулирующими порядок осуществления федерального государственного экологического надзора, выдача предписания по результатам плановых (рейдовых) осмотров не предусмотрена, в рассматриваемом случае инспекция, получив доказательства, свидетельствующие о наличии признаков нарушения законодательства о размещении отходов, должна была реализовать свое право на проведение внеплановой проверки.
Не осуществив мероприятия по проведению такой проверки, КИГЭН лишилась права на выдачу предписания об устранении нарушений.
При таких обстоятельствах судом кассационной инстанции признаются правильными выводы суда первой инстанции о применении к спорным правоотношениям положений Федерального закона в„– 294-ФЗ и о грубом нарушении инспекцией требований данного Закона, поскольку распоряжение или приказ руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля о проведении проверки в рамках Федерального закона в„– 294-ФЗ не выносились, акт проверки не составлялся, проверка проведена без уведомления администрации.
В силу вышеизложенного не может быть признана обоснованной ссылка второй инстанции на положения подпункта 1 пункта 3 статьи 1 Федерального закона в„– 294-ФЗ как на правовое обоснование вывода о неприменении к спорным правоотношениям положений данного Закона. Кроме того, второй инстанцией не учтено, что на администрацию инспекцией возложена обязанность по исполнению указанных в предписании требований, что исключает возможность применения данной нормы.
Таким образом, у суда апелляционной инстанции отсутствовали основания для отмены решения суда первой инстанции и отказа администрации в удовлетворении заявленных требований.
Поскольку судом первой инстанции на основании полного и всестороннего исследования представленных в дело доказательств правильно установлены фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, верно применены нормы материального права, а также принимая во внимание ошибочность сделанных судом апелляционной инстанции выводов, постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 14.12.2015 на основании части 1 статьи 288, пункта 5 части 1 статьи 287 АПК РФ подлежит отмене, решение Арбитражного суда Камчатского края от 26.10.2015 оставлению в силе.
Руководствуясь статьями 284, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Дальневосточного округа

постановил:

постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 14.12.2015 по делу в„– А24-3098/2015 Арбитражного суда Камчатского края отменить, оставить в силе решение Арбитражного суда Камчатского края от 26.10.2015 по данному делу.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья
Н.В.МЕРКУЛОВА

Судьи
Г.В.КОТИКОВА
И.В.ШИРЯЕВ


------------------------------------------------------------------