АРБИТРАЖНЫЙ СУД ДАЛЬНЕВОСТОЧНОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 3 ноября 2016 г. в„– Ф03-4933/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 27 октября 2016 года.
Полный текст постановления изготовлен 03 ноября 2016 года.
Арбитражный суд Дальневосточного округа в составе:
председательствующего судьи: Н.В. Меркуловой
судей: Т.Н. Никитиной, Е.П. Филимоновой
при участии:
от Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Приморскому краю - представитель не явился;
от общества с ограниченной ответственностью "Алтекс" - представитель не явился;
рассмотрев в судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Приморскому краю
на решение от 27.05.2016, постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 29.07.2016
по делу в„– А51-8217/2016 Арбитражного суда Приморского края
дело рассматривали: в суде первой инстанции судья Ю.С. Турсунова;
в суде апелляционной инстанции судьи: Т.А. Солохина, Л.А. Бессчасная, В.В. Рубанова
по заявлению Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Приморскому краю (ОГРН 1052503717408, ИНН 2538090446, место нахождения: 690950, г. Владивосток, ул. Сельская, 3)
к обществу с ограниченной ответственностью "Алтекс" (ОГРН 1072540011862, ИНН 2540139145, место нахождения: 690000, г. Владивосток, пр-т Океанский, 81)
о привлечении к административной ответственности
Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Приморскому краю (далее - административный орган, Управление Роспотребнадзора по Приморскому краю) обратилось в Арбитражный суд Приморского края с заявлением о привлечении общества с ограниченной ответственностью "Алтекс" (далее - общество, ООО "Алтекс") к административной ответственности, предусмотренной частью 15 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).
Решением Арбитражного суда Приморского края от 27.05.2016, оставленным без изменения постановлением Пятого арбитражного апелляционного суда от 29.07.2016, Управлению Роспотребнадзора по Приморскому краю в удовлетворении заявления отказано.
Не согласившись с принятыми судебными актами, административный орган обратился с кассационной жалобой, в которой просит решение суда первой и постановление апелляционной инстанций отменить и передать дело на новое рассмотрение. Заявитель жалобы указывает на неправильное установление судами фактических обстоятельств дела, что, по его мнению, привело к необоснованному отказу в удовлетворении заявленных требований. По мнению административного органа, в рассматриваемом случае выданное обществу предписание является законным и исполнимым, так как содержит конкретный перечень нарушений, которые необходимо обществу устранить, имеются ссылки на нормативные правовые акты, содержащие требования, подлежащие соблюдению заявителем.
Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, в том числе с учетом размещения соответствующей информации на официальном сайте арбитражного суда в сети Интернет, явку своих представителей в суд не обеспечили, что в соответствии с частью 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не явилось препятствием для рассмотрения кассационной жалобы в их отсутствие. ООО "Алтекс" отзыв на кассационную жалобу не представило.
Проверив в порядке, установленном главой 35 АПК РФ, правильность применения судами норм материального и процессуального права, соответствие выводов арбитражных судов о применении норм права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, Арбитражный суд Дальневосточного округа приходит к следующим выводам.
При рассмотрении данного дела судами установлено, что ООО "Алтекс" осуществляет деятельность по розливу воды минеральной природной питьевой лечебно-столовой "Ласточка", "Ласточка-201", столовой "Акти" на предприятии, расположенном по адресу: Приморский край, Пожарский район, с. Ласточка, ул. Заводская, 19.
07.09.2015 Управлением Роспотребнадзора по Приморскому краю выдано предписание в„– 186, в котором указано, что в результате внеплановой выездной проверки, проведенной в отношении ООО "АЛТЕКС" на основании распоряжения "О проведении внеплановой выездной проверки юридического лица" от 10.08.2015 в„– 1609, установлены нарушения требований Технического регламента Таможенного союза TP ТС 021/2011 "О безопасности пищевой продукции", утвержденного решением Комиссии Таможенного союза от 09.12.2011 в„– 880, а именно:
пункты 1, 2, 3 части 5 статьи 14 TP ТС 021/2011, поскольку производственные помещения предприятия (цех водоподготовки, где установлен цеховой бак, цех упаковки) и склад для хранения готовой продукции нуждаются в проведении текущего ремонта: на потолке, стенах, колоннах складского помещения отмечаются грязные пятна, следы плесени, имеются выбоины на полу в цехах водоподготовки и упаковки, имеющиеся несоответствия не позволяют провести должным образом санитарную обработку (мытье и дезинфекция) производственных и складских помещений предприятия;
часть 2 статьи 10, пункты 1, 2, 3, 4, 5, 6, 8, 10, 12 части 3 статьи 10, часть 1, пункты 1, 2, 3, 4 части 3 статьи 11 ТР ТС 021/2011, пункту 7.2, 7.5, 7.4.2.1, 7.4.2.2, 7.4.3, 7.4.4, 7.6.1, 7.6.2, 7.6.3, 7.4.3, 7.4.4, b 4.2.1, 4.2.2, 4.2.3, 6.2.2, 7.3.2, 7.6.5, 7.9, 7.10.1, 7.10.2, 7.10.3, 7.10.4, 8.3, 8.4, 7.6.4, ГОСТ Р ИСО 22000-2007 "Системы менеджмента безопасности пищевой продукции. Требования к организациям, участвующим в цепи создания пищевой продукции":
- несмотря на то, что на предприятии в целях соблюдения требований статей 10, 11 Технического регламента ТР ТС 021/2011 "О безопасности пищевой продукции" разработана и сертифицирована система менеджмента безопасности пищевой продукции применительно к производству и продаже минеральной питьевой столовой, лечебно-столовой воды, основанная на принципах ХАССП, изложенных в ГОСТ Р ИСО 22000-2007 (ISO 22000:2005) "Системы менеджмента безопасности пищевой продукции. Требования к организациям, участвующим в цепи создания пищевой продукции", что подтверждается представленной документацией и сертификатом соответствия требованиям вышеуказанного стандарта, выданным органом по сертификации "Центр интегрированных систем менеджмента" в рамках системы добровольной сертификации и интегрированных систем "Альянс Сертификейшн" (регистрационный номер в„– РОСС RU.HCM001.CM00210, дата регистрации 31.05.2013 г., срок действия до 31.05.2016), при оценке представленных документов установлено:
- на предприятии не разработаны в соответствии с требованиями пунктов 7.2, 7.5 ГОСТ Р ИСО 22000-2007 "Системы менеджмента безопасности пищевой продукции. Требования к организациям, участвующим в цепи создания пищевой продукции" и, соответственно, не внедрены в рамках всей системы производства Программа обязательных предварительных мероприятий (PRP) и Производственная программа обязательных предварительных мероприятий (PRPo).
- анализ и идентификация опасностей проведены без учета нормативно-правовых актов, устанавливающих требования к сырьевым материалам, ингредиентам и материалам, входящим в контакт с пищевой продукцией (не учтены реагенты, упаковка, в воде питьевой минеральной учитываются не нормируемые для нее микроорганизмы: сальмонелла, дрожжи, плесени, листерии и др.), соответственно выбор и оценка мероприятий по управлению не проведены должным образом, что свидетельствует о невыполнении основополагающих требований пунктов 7.4.2.1, 7.4.2.2, 7.4.3, 7.4.4, 7.6.1, 7.6.2, 7.6.3 ГОСТ Р ИСО 22000-2007 "Системы менеджмента безопасности пищевой продукции. Требования к организациям, участвующим в цепи создания пищевой продукции",
- не проведены в соответствии с требованиями пунктов 7.4.3, 7.4.4 ГОСТ Р ИСО 22000-2007 "Системы менеджмента безопасности пищевой продукции. Требования к организациям, участвующим в цепи создания пищевой продукции" выбор и оценка мероприятий по управлению, их классификация на "мероприятия", относящиеся к Производственной программе обязательных мероприятий (PRPo) и "мероприятий", относящихся к Плану ХАССП, фактически использовался алгоритм согласно ГОСТ Р 51705.1-2001 "Системы качества. Управление качеством пищевых продуктов на основе принципов ХАССП. Общие требования",
- отсутствуют документально оформленные процедуры и записи, предусмотренные ГОСТ Р ИСО 22000-2007 "Системы менеджмента безопасности пищевой продукции. Требования к организациям, участвующим в цепи создания пищевой продукции" (контроль за удалением отходов и отводом сточных вод; контроль за вредителями; управление несоответствующей продукцией с указанием порядка уведомления заинтересованных лиц, обращения с изъятой продукцией, последовательности действий, предпринятых в случае изъятия; порядок калибровки и поверки оборудования, используемого для мониторинга и измерений: коррекция и корректирующие действия; система прослеживаемости; обучение персонала, чьи действия оказывают воздействие на безопасность продукции, верификация закупленной продукции; управление потенциально возможными чрезвычайными обстоятельствами и аварийными ситуациями, которые могут повлиять на безопасность пищевой продукции, управление документацией и записями; обмен информацией с внешним организациями и внутри предприятия с целью обновления и эффективности Системы и другие), что свидетельствует о невыполнении основополагающих требований пунктов 4.2.1, 4.2.2, 4 2 3. 6.2 2, 7.3.2, 7.6.5. 7.9, 7.10.1, 7.10.2, 7.10.3, 7.10.4, 8.3 вышеуказанного стандарта,
- в соответствии с требованиями пункта 5.5 ГОСТ Р ИСО 22000-2007 "Системы менеджмента безопасности пищевой продукции. Требования к организациям, участвующим в цепи создания пищевой продукции" на предприятии приказом высшего руководства (директора) не назначен руководитель группы, ответственный за пищевую безопасность,
- документально не оформлена процедура, определяющая требования к планированию и проведению внутренних аудитов, а также не представлены отчеты о результатах внутреннего аудита, не ведутся соответствующие записи, верификация предпринятых действий, что свидетельствует о невыполнении пункта 8.4 ГОСТ Р ИСО 22000-2007 "Системы менеджмента безопасности пищевой продукции. Требования к организациям, участвующим в цепи создания пищевой продукции",
- при анализе "Инструкции по санитарной обработке технологического оборудования, тары, инвентаря" (приложение 8 "Программы по системе менеджмента безопасности пищевой продукции") и программы производственного контроля установлено, что при разработке последних в части указания периодичности проведения лабораторного исследования смывов с оборудования не использовались требования действующих санитарных правил для предприятий по обработке и розливу питьевых минеральных вод (СП в„– 4416-87 от 30.07.1987 г.), согласно которым, оборудование по обработке и розливу минеральных вод (установки для обеззараживания, цеховые трубопроводы, цеховые резервуары, сатуратор) должно подвергаться санитарной обработке с последующим лабораторным контролем с периодичностью не реже 1 раза в месяц, фактически лабораторный контроль посредством исследования смывов с заводского резервуара с очищенной минеральной водой, технологического оборудования проводится с периодичностью 1 раз в квартал,
- в "Инструкции по санитарной обработке технологического оборудования, тары, инвентаря" указаны объекты санитарной обработки (тазики, противни, ведра, лотки, деревянный инвентарь, тарный короб), не используемые в технологическом процессе производства природной питьевой минеральной воды. Дезинфицирующие и моющие средства, указанные в инструкции не соответствуют средствам, используемым по факту, и указанным в программе производственного контроля,
- при осмотре продукции, находящейся на хранении в складском помещении, и анализе документов, подтверждающих проведение контроля на данном этапе технологического процесса, установлено, что не должным образом осуществляется контроль за условиями хранения готовой продукции. Согласно записям журнала "Температурный режим производственных помещений", температура и влажность на складе в„– 3 на дату проверки 11.08.2015 в 15.00 составляют 24.5 град, и 24.5% (соответственно), по факту имеющиеся на складе психрометры не используются в соответствии с инструкцией (отсутствует вода в стаканчике "мокрого" термометра), что не позволяет достоверно получить данные по показателям влажности и температуры и свидетельствует о том, что Система менеджмента безопасности пищевой продукции, действующая на предприятии, не охватывает должным образом измерения, имеющие отношения к критическим пределам.
Для устранения выявленных нарушений, в соответствии со статьей 34 Федерального закона от 27.12.2002 в„– 184-ФЗ "О техническом регулировании", статьей 17 Федерального закона от 26.12.2008 в„– 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", обществу в предписании от 07.09.2015 в„– 186 предложено: 1) обеспечить в постоянном режиме: документирование и поддерживание в рабочем состоянии системы менеджмента безопасности пищевой продукции применительно к производству и продаже минеральной питьевой столовой воды, минеральной питьевой лечебно-столовой воды (пункт 1.1); 2) в срок до 10.03.2016 разработать и внедрить: документы предприятия в соответствии с требованиями ГОСТ Р ИСО 22000-2007 "Системы менеджмента безопасности пищевой продукции" посредством разработки: Программы обязательных предварительных мероприятий, Производственной программы обязательных мероприятий и Плана ХАССП (пункт 2.1); провести анализ и идентификацию опасностей с учетом требований нормативно-правовых актов Российской Федерации, ГОСТ Р ИСО 22000-2007 "Системы менеджмента безопасности пищевой продукции. Требования к организациям, участвующим в цепи создания пищевой продукции" (пункт 2.2); провести отбор и классификацию мероприятий по управлению с использованием алгоритма согласно ГОСТ Р ИСО 22000-2007 "Системы менеджмента безопасности пищевой продукции. Требования к организациям, участвующим в цепи создания пищевой продукции" (пункт 2.3); разработать и внедрить документированные процедуры в соответствии с требованиями ГОСТ Р ИСО 22000-2007 "Системы 10 менеджмента безопасности пищевой продукции. Требования к организациям, участвующим в цепи создания пищевой продукции" (пункт 2.4); провести оценку (валидацию) комбинаций мероприятий по управлению (пункт 2.5); провести ремонт в производственных и складских помещениях предприятия: устранить выбоины на полу в цехах водоподготовки и упаковки, грязные пятна, следы плесени на стенах, потолке и колоннах складского помещения (пункт 2.6).
По результатам проведенного контроля исполнения предписания административным органом проведена внеплановая выездная проверка в отношении ООО "Алтекс", в ходе которой выявлено невыполнение в полном объеме в установленный срок пунктов 1.1, 2.1, 2.2, 2.3, 2.4, 2.5 предписания от 07.09.2015 в„– 186, о чем составлен акт в„– 66.
Усмотрев в действиях общества признаки состава административного правонарушения, предусмотренного частью 15 статьи 19.5 КоАП РФ, 04.04.2016 административный орган в отношении ООО "Алтекс" составил протокол в„– 83 об административном правонарушении.
Заявление и материалы административного дела в порядке части 3 статьи 23.1 КоАП РФ направлены административным органом для рассмотрения в Арбитражный суд Приморского края.
Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований и руководствуясь Федеральным законом в„– 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", а также Административным регламентом исполнения Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека государственной функции по проведению проверок деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан по выполнению требований санитарного законодательства, законодательства Российской Федерации в области защиты прав потребителей, правил продажи отдельных видов товаров, утвержденным приказом 16.07.2012 в„– 764, исходил из отсутствия доказательств совершения обществом конкретных нарушений требований технических регламентов на момент вынесения предписания, которое не обладает достаточной степенью конкретизации действий, направленных на исполнение требований спорного предписания, в связи с чем признал оспариваемое предписание неисполнимым. Указанные обстоятельства послужили основанием для вывода о недоказанности административным органом события и состава вмененного правонарушения.
Выводы суда первой инстанции подтвердил апелляционный суд, повторно рассмотревший дело по правилам главы 34 АПК РФ, с чем соглашается суд округа.
Согласно статье 4 Федерального закона 26.12.2008 в„– 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" Приказом Роспотребнадзора от 16.07.2012 в„– 764 утвержден Административный регламент исполнения Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека государственной функции по проведению проверок деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан по выполнению требований санитарного законодательства, законодательства Российской Федерации в области защиты прав потребителей, правил продажи отдельных видов товаров (далее - Регламент).
В силу пункта 70 Регламента предписание об устранении выявленных нарушений выдается должностным лицом Роспотребнадзора, уполномоченным проводить проверку, лицу, подлежащему проверке, с указанием сроков устранения таких нарушений.
Из анализа положений пункта 70 Регламента следует, что предписание должно содержать законные требования, конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения. То есть на юридическое лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для них в силу закона, а сами требования должны быть реально исполнимы.
Как верно указано судами, исполнимость предписания является одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность.
Частью 15 статьи 19.5 КоАП РФ установлена административная ответственность за невыполнение изготовителем (исполнителем, продавцом, лицом, выполняющим функции иностранного изготовителя), органом по сертификации или испытательной лабораторией (центром) в установленный срок законного решения, предписания федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов к продукции, в том числе к зданиям и сооружениям, либо к продукции (впервые выпускаемой в обращение продукции) и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации или утилизации, в виде наложения административного штрафа на юридических лиц - от трехсот тысяч до пятисот тысяч рублей.
Как подтверждается материалами дела, управление 07.09.2015 вынесло предписание, которым обязало общество в срок до 10.03.2016 обеспечить в постоянном режиме: документирование и поддерживание в рабочем состоянии системы менеджмента безопасности пищевой продукции применительно к производству и продаже минеральной питьевой столовой воды, минеральной питьевой лечебно-столовой воды; разработать и внедрить документы предприятия в соответствии с требованиями ГОСТ Р ИСО 22000-2007 "Системы менеджмента безопасности пищевой продукции" посредством разработки: Программы обязательных предварительных мероприятий, Производственной программы обязательных мероприятий и Плана ХАССП. 2.2. Провести анализ и идентификацию опасностей с учетом требований нормативно-правовых актов Российской Федерации, ГОСТ Р ИСО 22000-2007 "Системы менеджмента безопасности пищевой продукции. Требования к организациям, участвующим в цепи создания пищевой продукции"; провести отбор и классификацию мероприятий по управлению с использованием алгоритма согласно ГОСТ Р ИСО 22000-2007 "Системы менеджмента безопасности пищевой продукции. Требования к организациям, участвующим в цепи создания пищевой продукции"; разработать и внедрить документированные процедуры в соответствии с требованиями ГОСТ Р ИСО 22000-2007 "Системы менеджмента безопасности пищевой продукции. Требования к организациям, участвующим в цепи создания пищевой продукции"; провести оценку (валидацию) комбинаций мероприятий по управлению, а также ремонт в производственных и складских помещениях предприятия: устранить выбоины на полу в цехах водоподготовки и упаковки, грязные пятна, следы плесени на стенах, потолке и колоннах складского помещения.
Во исполнение предписания ООО "Алтекс" проведены мероприятия по пункту 2.6 (проведен текущий ремонт в производственных и складских помещениях предприятия, в ходе которого устранены выбоины на полу в цехах водоподготовки и упаковки, проведена побелка потолка и стен в складских помещениях), а также представлены договор на проведение работ по разработке документации ХАСПП между ООО "Алтекс" и ДВФУ от 03.03.2016, приказ ООО "Алтекс" "О создании рабочей группы ХАССП", ДП ХАССП-04-2016 "Управление документацией", ДП ХАССП-03-В-2016 "Описание процесса производства минеральных вод", ДП ХАССП-03-Н-2016 "Описание процесса производства безалкогольных напитков", ДП ХАССП-01-2016 "Описание используемого сырья", этикетка на минеральную природную питьевую лечебно-столовую воду "Ласточка".
Проанализировав пункты 1 - 2.5 спорного предписания, суды пришли к выводу о том, что в нем отсутствуют конкретные нарушения законодательства, а также наименование продукции, в связи с оборотом которой выявлены нарушения.
Исходя из изложенного, формулировка предписания об устранении выявленных нарушений не соответствует принципам конкретности и исполнимости предписаний контролирующего органа, в связи с чем данный ненормативный акт правомерно оценен судами первой и апелляционной инстанций как несоответствующий критериям законности.
Таким образом, при отсутствии в предписании конкретных условий его исполнения ввиду возложения общей обязанности по соблюдению требований технического регламента, критериев, по которым надлежит оценивать его надлежащее исполнение, указанное обстоятельство исключает возможность сделать однозначный вывод о его надлежащем исполнении или неисполнении обществом предписанных требований.
При установленных обстоятельствах, вывод судов о том, что само предписание является неисполнимым, в связи с чем его не исполнение не образует событие административного правонарушения, ответственность за которое установлена частью 15 статьи 19.5 КоАП РФ, является обоснованным.
С учетом вышеизложенного суды правомерно отказали Управлению Роспотребнадзора по Приморскому краю в удовлетворении заявленных требований.
Доводы заявителя кассационной жалобы о несоответствии выводов суда установленным по делу фактическим обстоятельствам в ходе их рассмотрения дела в суде округа подтверждения не нашли, при этом фактически сводятся к переоценке установленных обстоятельств дела и имеющихся доказательств, что в силу статьи 286 АПК РФ не отнесено к компетенции суда кассационной инстанции.
Поскольку фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены на основе полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, нормы процессуального права, в том числе влекущие безусловную отмену судебных актов не нарушены, у суда округа отсутствуют основания для удовлетворения кассационной жалобы и отмены обжалуемых судебных актов.
Руководствуясь статьями 284, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Дальневосточного округа

постановил:

решение от 27.05.2016, постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 29.07.2016 по делу в„– А51-8217/2016 Арбитражного суда Приморского края оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья
Н.В.МЕРКУЛОВА

Судьи
Т.Н.НИКИТИНА
Е.П.ФИЛИМОНОВА


------------------------------------------------------------------