АРБИТРАЖНЫЙ СУД ДАЛЬНЕВОСТОЧНОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 20 декабря 2016 г. в„– Ф03-6078/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 15 декабря 2016 года.
Полный текст постановления изготовлен 20 декабря 2016 года.
Арбитражный суд Дальневосточного округа в составе:
Председательствующего судьи: Ширяева И.В.
Судей: Меркуловой Н.В., Филимоновой Е.П.
при участии:
от управления градостроительства и архитектуры администрации города Владивостока: Агапова О.А., представитель по доверенности от 25.12.2015 в„– 27/1-1-4259;
от управления Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю: Самсонова В.М., представитель по доверенности от 30.12.2015 в„– 9624/02;
от индивидуального предпринимателя Вирченко Ларисы Валентиновны: Вирченко Л.В., паспорт;
от департамента земельных и имущественных отношений Приморского края: представитель не явился;
рассмотрев в проведенном с использованием систем видеоконференц-связи судебном заседании кассационную жалобу управления градостроительства и архитектуры администрации города Владивостока
на решение от 13.07.2016, постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 15.09.2016
по делу в„– А51-7972/2016 Арбитражного суда Приморского края
дело рассматривали: в суде первой инстанции судья Назметдинова Р.Б., в суде апелляционной инстанции судьи Солохина Т.А., Рубанова В.В., Сидорович Е.Л.
по заявлению управления градостроительства и архитектуры администрации города Владивостока
к управлению Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю третьи лица: индивидуальный предприниматель Вирченко Лариса Валентиновна, департамент земельных и имущественных отношений Приморского края
о признании незаконным решения
Управление градостроительства и архитектуры администрации города Владивостока (ОГРН 1092536003812, ИНН 2536216076, место нахождения: 690091, Приморский край, г. Владивосток, пр-т. Океанский, 20, далее - управление градостроительства) обратилось в Арбитражный суд Приморского края с заявлением о признании незаконным решения управления Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю (ОГРН 1022502277170, ИНН 2540017193, место нахождения: 690007, Приморский край, г. Владивосток, ул. 1-я Морская, 2, далее - антимонопольный орган, УФАС по Приморскому краю) от 11.01.2016 по делу в„– 74/08-2015.
Определением суда от 14.04.2016 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены индивидуальный предприниматель Вирченко Лариса Валентиновна (далее - ИП Вирченко Л.В.), департамент земельных и имущественных отношений Приморского края (далее - департамент).
Решением суда от 13.07.2016, оставленным без изменения постановлением Пятого арбитражного апелляционного суда от 15.09.2016, управлению градостроительства в удовлетворении заявления отказано. Судебные инстанции исходили из того, что оспариваемое решение антимонопольного органа от 11.01.2016 соответствует положениям Федерального закона от 26.07.2006 в„– 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).
Управление градостроительства, не согласившись с принятыми по делу судебными актами, считая их незаконными, необоснованными, подало в Арбитражный суд Дальневосточного округа кассационную жалобу, в которой, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального и процессуального права, предлагает решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленного требования.
Как указывает податель жалобы и его представитель в судебном заседании, УФАС по Приморскому краю не доказан факт наступления либо возможность наступления негативных последствий для конкуренции на определенном товарном путем принятия управлением градостроительства решений, оформленных письмами от 22.07.2014 в„– 11514/20у, от 15.08.2014 в„– 11514/20у об отказе в утверждении схемы расположения испрашиваемого ИП Вирченко Л.В. земельного участка, поскольку, с учетом позиции арбитражных судов, высказанной в рамках дела в„– А51-26769/2014 Арбитражного суда Приморского края, вопрос о предоставлении названного земельного участка будет разрешен на торгах, процедура проведения которых как раз направлена на то, чтобы не привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. По мнению заявителя жалобы, действия органа местного самоуправления по истребованию откорректированной схемы земельного участка недопустимо рассматривать в качестве направленных на предоставление каких-либо преимуществ иным хозяйствующим субъектам. Кроме того, управление градостроительства, утверждая об отсутствии решения о предоставлении спорного земельного участка кому-либо, настаивает на том, что в его действиях отсутствует нарушение антимонопольного законодательства.
Антимонопольный орган в отзыве и его представитель в судебном заседании выразили несогласие с доводами кассационной жалобы, считают доказанным факт нарушения управлением градостроительства части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции. УФАС по Приморскому краю полагает, что управление градостроительства, отказав ИП Вирченко Л.В. письмом от 15.08.2014 в„– 11514/20у в утверждении и выдаче схемы расположения земельного участка, предоставило преимущество в оформлении указанного участка другому хозяйствующему субъекту - Жековой П.А., тем самым был ограничен равный доступ ИП Вирченко Л.В. к приобретению (получению) названного земельного участка. Поскольку аукцион в отношении спорного земельного участка до настоящего момента не проведен, по мнению антимонопольного органа, ИП Вирченко Л.В., в отличие от Жековой П.А., лишена реальной возможности получить испрашиваемый земельный участок для осуществления деятельности. В представленном дополнительном пояснении УФАС по Приморскому краю обращает внимание на факт признания незаконным в рамках дела в„– А51-11755/2015 Арбитражного суда Приморского края распоряжения управления градостроительства от 11.02.2015 об утверждении Жековой П.А. схемы расположения земельного участка, совпадающего с границами испрашиваемого ИП Вирченко Л.В. земельного участка; данное обстоятельство, как указывает антимонопольный орган, свидетельствует о необоснованном создании управлением градостроительства преимуществ Жековой П.А. в оформлении земельного участка без проведения торгов.
ИП Вирченко Л.В. в судебном заседании доводы кассационной жалобы управления градостроительства отклонила, считает судебные акты, принятые по делу, законными и обоснованными. Кроме того, ИП Вирченко Л.В. отметила, что письмом департамента от 25.05.2015 в„– 20/03/02-14/17802 в проведении торгов было отказано ввиду формирования спорного земельного участка и его постановки на кадастровый учет Жековой П.А.
Департамент, надлежащим образом извещен о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, явку своих представителей в судебное заседание не обеспечил. ИП Вирченко Л.В., департамент письменные отзывы не представили.
Судебное заседание проведено с использованием системы видеоконференц-связи в порядке, установленном статьей 153.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), при содействии Пятого арбитражного апелляционного суда.
Арбитражный суд Дальневосточного округа, изучив материалы дела, обсудив доводы, изложенные в кассационной жалобе и отзыве на нее, заслушав представителей управления градостроительства, антимонопольного органа, ИП Вирченко Л.В., проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права, соответствие выводов судов установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательства, не усматривает законных оснований для отмены обжалуемых решения суда первой инстанции и постановления апелляционного суда.
Судебными инстанциями при рассмотрении настоящего дела установлено, что 23.04.2014 ИП Вирченко Л.В. подала в департамент заявление о предоставлении в аренду земельного участка площадью 200 кв. м в районе ул. 3-я Поселковая, 9 в г. Владивостоке для целей, не связанных со строительством - для размещения объекта бытового обслуживания в сборно-разборных конструкциях сроком на 5 лет.
Письмом от 22.05.2014 в„– 20/03/02-13 департамент направил в управление градостроительства обращение об утверждении схемы расположения земельного участка, испрашиваемого ИП Вирченко Л.В.
22.07.2014 письмом в„– 11514/20у управление градостроительства сообщило ИП Вирченко Л.В. о необходимости представить в течение одного месяца откорректированную схему расположения земельного участка, указав о возвращении представленного ранее комплекта документов в случае невыполнения этого требования. Требование обосновано тем, что испрашиваемый земельный участок полностью расположен в границах запретного района военного объекта "Голдобин" в/ч 63948, в связи с чем, в схеме расположения земельного участка заявителю необходимо отразить информацию о расположении испрашиваемого земельного участка в границах запретного района военного объекта.
12.08.2014 ИП Вирченко Л.В. направила в управление градостроительства заявление, в котором просила приобщить дополнительные документы - откорректированную схему расположения земельного участка,. Одновременно ИП Вирченко Л.В. указала, что необходимый земельный участок не имеет никакого отношения к запретному району объекта "Голдобин" в/ч 63948.
Письмом от 15.08.2014 в„– 11514/20у управление градостроительства отказало ИП Вирченко Л.В. в утверждении и выдаче схемы расположения земельного участка, возвратив комплект документов по мотиву того, что откорректированная схема расположения земельного участка, расположенного по адресу: г. Владивосток, в районе ул. 3-я Поселковая, 9, не представлена.
Письмом от 25.08.2014 в„– 20/03/02-06/28072 департамент на основании указанного выше отказа управления градостроительства отказал ИП Вирченко Л.В. в предоставлении испрашиваемого земельного участка.
Названный отказ оспорен ИП Вирченко Л.В. в судебном порядке.
Постановлением Пятого арбитражного апелляционного суда от 19.03.2015 по делу в„– А51-26769/2014 Арбитражного суда Приморского края, оставленным без изменения постановлением Арбитражного суда Дальневосточного округа от 17.06.2016 и определением Верховного Суда Российской Федерации от 29.09.2015, в удовлетворении требования ИП Вирченко Л.В. отказано. Судебные инстанции, сделав выводы о возможности формирования земельного участка, расположенного в границах запретного района, для целей, не связанных со строительством, указали, что оспариваемый отказ не нарушает права и законные интересы ИП Вирченко Л.В., поскольку испрашиваемый ей земельный участок полностью налагается на земельный участок, испрашиваемый другим предпринимателем - Жековой П.А. Суды отметили, что в данном случае, право на заключение договора аренды подлежит выставлению на торгах.
Распоряжением от 11.02.2015 в„– 289 управление градостроительства утвердило Жековой П.А. схему расположения земельного участка на кадастровом плане территории в районе ул. 3-я Поселковая, 7 в г. Владивостоке, границы которого накладываются на границы участка, который испрашивала ИП Вирченко Л.В., для размещения стоянки автомобильного транспорта. 17.02.2015 спорный земельный участок поставлен Жековой П.А. на кадастровый учет, ему присвоен кадастровый номер 25:28:030005:4286.
ИП Вирченко Л.В., не согласившись с распоряжением от 11.02.2015 в„– 289, считая, что право аренды на спорный земельный участок подлежит выставлению на торги, подала в УФАС по Приморскому краю жалобу, который приказом от 11.12.2015 в„– 311 возбудил дело в„– 74/08-2015 по признакам нарушения управлением градостроительства части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
Решением антимонопольного органа от 11.01.2016 по делу в„– 74/08-2015 управление градостроительства признано нарушившим часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в связи с установлением в письме от 22.07.2014 в„– 11514/20у не предусмотренного статьей 34 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) требования об осуществлении ИП Вирченко Л.В. корректировки схемы расположения земельного участка в районе ул. 3-я Поселковая, 9 в г. Владивостоке и в предоставлении такой схемы, а также в связи с отказом, оформленным письмом от 15.08.2014 в„– 11514/20у, в утверждении и выдаче схемы расположения земельного участка по мотиву непредставления указанного документа (откорректированной схемы), так как названные действия ограничивают конкуренцию и создают угрозу конкуренции (необоснованно ограничивают возможность приобретения земельного участка, необходимого для осуществления деятельности на соответствующем товарном рынке). Учитывая, что право на заключение договора аренды спорного земельного участка подлежит выставлению на торги, обязательное для исполнения предписание решено не выдавать.
Управление градостроительства, не согласившись с названным решением антимонопольного органа от 11.01.2016, считая его незаконным, обратилось с заявлением в арбитражный суд, который по результатам исследования и оценки по правилам главы 7 АПК РФ доказательств, представленные лицами, участвующими в деле в обоснование своих требований и возражений, признал доказанным факт нарушения управлением градостроительства части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
Выводы суда первой инстанции поддержаны апелляционным судом, повторно рассмотревшим дело по правилам главы 34 АПК РФ. При этом судебные инстанции обоснованно исходили из следующего.
В силу положений части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, нарушение которой вменено управлению градостроительства, органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).
Пунктом 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции запрещено необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.
Конкуренция, согласно пункту 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции, определена как соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.
Как следует из разъяснений, содержащихся в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 в„– 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" (далее - Постановление Пленума ВАС РФ в„– 30), при рассмотрении дел, связанных с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган должен доказать, что оспариваемые акты органов власти, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. Однако если соответствующим органом указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), данный орган не может быть признан нарушившим установленные статьей 15 Закона о защите конкуренции запреты.
Согласно требованиям пункта 1 части 1 статьи 7 Федерального закона от 27.07.2010 в„– 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (далее - Закон об организации предоставления государственных и муниципальных услуг) органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, не вправе требовать от заявителя представления документов и информации или осуществления действий, представление или осуществление которых не предусмотрено нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг.
Из материалов дела усматривается, судами установлено и заявителем жалобы не опровергнуто, что основанием для отказа ИП Вирченко Л.В. в утверждении и выдаче схемы расположения испрашиваемого земельного участка на кадастровой плане или кадастровой карте соответствующей территории согласно письму управления градостроительства от 15.08.2014 в„– 11514/20у явилось непредставление последней откорректированной схемы расположения земельного участка с отражением информации о расположении необходимого земельного участка в границах запретного района военного объекта.
Рассмотрев вышеприведенное основание отказа, руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 7 Закона об организации предоставления государственных и муниципальных услуг, статьей 34 ЗК РФ (в редакции, действовавшей до 01.03.2015), статьей 37 Федерального закона от 24.07.2007 в„– 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости", статьей 11 Закона Приморского края от 29.12.2003 в„– 90-КЗ "О регулировании земельных отношений в Приморском крае", судебные инстанции указали на отсутствие у органа местного самоуправления полномочий отказать в утверждении и выдаче схемы расположения земельного участка при непредставлении откорректированной схемы земельного участка, поскольку представление указанного документа в силу приведенных выше норм от заявителя не требуется.
При таких обстоятельствах суды обосновано признали неправомерным, как требование управления градостроительства, оформленное письмом от 22.07.2014 в„– 11514/20у, о представлении ИП Вирченко Л.В. откорректированной схемы земельного участка, так и последующий отказ этого же управления градостроительства, оформленный письмом от 15.08.2014 в„– 11514/20у, в утверждении и выдаче ИП Вирченко Л.В. схемы расположения испрашиваемого земельного участка по мотиву непредставления последней откорректированной, с учетом расположения участка в границах запретного района, схемы расположения земельного участка.
Действительно, как верно отметило управление градостроительства в кассационной жалобе, судебными актами по делу в„– А51-26769/2014 Арбитражного суда Приморского края было отказано в удовлетворении заявления ИП Вирченко Л.В. о признании незаконным решения управления градостроительства от 15.08.2014 в„– 11514/20у об отказе в утверждении схемы расположения земельного участка.
Вместе с тем, как усматривается из вышеупомянутых судебных актов, мотивом отказа в удовлетворении заявленных требований ИП Вирченко Л.В. явилось то, что одновременно с ИП Вирченко Л.В. заявление о предоставлении этого же земельного участка было подано Жековой П.А. При таких обстоятельствах суды указали, что безусловное предоставление названного земельного участка ИП Вирченко Л.В. невозможно, испрашиваемое право аренды подлежит выставлению на торгах.
Учитывая, что УФАС по Приморскому краю участие в деле в„– А51-26769/2014 Арбитражного суда Приморского края не принимал, судебные акты по указанному делу в силу положений части 2 статьи 69 АПК РФ преюдициальными свойствами не обладают, следовательно, по убеждению судебной коллегии, суды при рассмотрении настоящего дела в„– А51-7972/2016 Арбитражного суда Приморского края не были ограничены в полномочиях дать оценку правомерности основаниям отказа в утверждении схемы расположения земельного участка, указанным администрацией в письме от 15.08.2014 в„– 11514/20у.
Судами из материалов дела также установлено, что при сходных обстоятельствах управление градостроительства распоряжением от 11.02.2015 в„– 289 беспрепятственно утвердило Жековой П.А. схему расположения земельного участка в границах, налагающихся на запрошенный ИП Вирченко Л.В. земельный участок. Решением Арбитражного суда Приморского края от 26.09.2016, оставленным без изменения постановлением Пятого арбитражного апелляционного суда от 02.12.2016 по делу в„– А51-11755/2015, названное распоряжение признано незаконным; суды указали, что издав данное распоряжение, управление градостроительства, зная о двух претендентах на земельный участок, нарушило процедуры предоставления последнего, фактически создав преимущество Жековой П.А. в оформлении земельного участка без проведения торгов.
Статья 15 Закона о защите конкуренции не презюмирует, что любое нарушение норм действующего законодательства в отношении хозяйствующего субъекта со стороны органа власти является ограничением конкуренции. Предусмотренные приведенной нормой запреты распространяются, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду.
В каждом конкретном случае при рассмотрении дел, связанных с нарушением части 1 или 2 статьи 15 Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган должен доказать факт недопущения, ограничения, устранения конкуренции либо установить возможность наступления таких последствий на соответствующем товарном рынке (пункт 11 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16.03.2016).
Суды, проанализировав и оценив материалы дела, учитывая конкретные обстоятельства, связанные с незаконным воспрепятствованием ИП Вирченко Л.В. со стороны управления градостроительства получить испрашиваемый земельный участок посредством выставления незаконного требования о предоставлении схемы расположения необходимого земельного участка и с предоставлением Жековой П.А. преимуществ в получении этого же земельного участка посредством издания распоряжения от 11.02.2015 в„– 289 об утверждении схемы расположения земельного участка, пришли к обоснованному и верному выводу о нарушении управлением градостроительства части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, поскольку совершенные управлением градостроительства в отношении ИП Вирченко Л.В. действия ограничили конкуренцию, создали угрозу конкуренции (необоснованно ограничили для ИП Вирченко Л.В. возможность приобретения земельного участка, необходимого для осуществления деятельности на соответствующем товарном рынке).
Утверждения подателя жалобы об отсутствии в рассматриваемом случае признаков нарушения конкуренции ввиду того, что спорный земельный участок не был предоставлен Жековой П.А. и что в отношении названного земельного участка возможно проведение торгов, безосновательны, так как не учитывают, что последней в отсутствие на то законных оснований было предоставлено реальное преимущество перед ИП Вирченко Л.В. в получении земельного участка.
При таких обстоятельствах, судебные инстанции правомерно отказали в удовлетворении заявления управления градостроительства о признании незаконным решения антимонопольного органа от 11.01.2016 по делу в„– 74/08-2015.
По существу, доводы заявителя кассационной жалобы были предметом рассмотрения судов, сводятся к иной оценке имеющихся в деле доказательств и в силу статьи 286 АПК РФ не могут быть признаны судом кассационной инстанции обоснованными.
Фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены судами полно и всесторонне, исследованы все имеющиеся в деле доказательства, нормы материального права применены соответственно установленным обстоятельствам, отсутствуют нарушения норм процессуального права, в том числе влекущие согласно части 4 статьи 288 АПК РФ безусловную отмену судебных актов, поэтому у суда кассационной инстанции отсутствуют правовые основания для отмены или изменения обжалуемых судебных актов.
Руководствуясь статьями 284, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Дальневосточного округа

постановил:

решение от 13.07.2016, постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 15.09.2016 по делу в„– А51-7972/2016 Арбитражного суда Приморского края оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья
И.В.ШИРЯЕВ

Судьи
Н.В.МЕРКУЛОВА
Е.П.ФИЛИМОНОВА


------------------------------------------------------------------